【对策研究报告】补齐学前教育“民生短板” 打造“惠民样板”

发布日期:2020-06-19作者:湖南省人民政府发展研究中心信息来源:湖南省人民政府发展研究中心调研组

学前教育是基础教育的基石,对儿童早期发展至关重要。十九大报告指出,要办好学前教育,努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育。近年来,我省学前教育发展迅速,但学前教育发展不平衡不充分的矛盾表现仍比较突出,特别是农村学前教育资源短缺,部分地区甚至“无园可入”。各级政府和部门应进一步加大财政投入,加强农村学前教育师资队伍建设,补齐我省学前教育短板。

一、湖南学前教育发展现状

近年来,湖南按照国家决策部署,深入实施学前教育三年行动计划,大力发展学前教育,成效显著,突出表现在“三增一优”:

1.园所增加。重点是覆盖范围进一步扩大。一是在园幼儿持续增加。截至2019年底,全省在园幼儿人数达到227.61万人,比2015年增加10.98万人。幼儿园个数达到15717所,比2010年增加1773所。二是学前教育普及率大幅提升。2019年湖南学前教育三年毛入园率达到84.95%,比2015年的73.2%提高11.75个百分点。基本达到国家提出的到2020年,学前三年毛入园率达到85%目标。

2.师资增强。重点是师资力量进一步增强。一是教职工队伍不断扩大。2018年,全省学期教育教职工人数达到22.83万人,比2015年增加5.26万人;其中专任教师10.86万人,比2015年增加2.26万人。二是公办园师资结构进一步优化。从全省2019年公办园教师学历结构来看,研究生占比为0.27%,本科为24.1%,专科为60.3%, 高中为14.5%,高中阶段以下为0.72%。84.67%的教师学历在大专以上。

3.投入增多。重点是经费投入机制进一步完善。一是生均经费拨款制度基本建立。目前,我省基本建立了省与市县共担公办和民办普惠全覆盖的生均公用经费拨款制。2019年7月,省财政厅、省教育厅联合下发了《关于建立学前教育生均公用经费拨款制度的通知》(湘财教〔2019〕24号),决定从2019年起建立学前教育生均公用经费拨款制度。核定学前教育生均公用经费基准定额拨款标准,现阶段为每生每年500元,以后视情况动态调整。二是生均公用经费保障范围逐步扩大。公办幼儿园生均公用经费基准定额从2019年起落实,2019年全省投入公办幼儿园生均公用经费拨款2.67亿元,其中省财政1.75亿元;普惠性民办幼儿园在完成重新认定工作后,从2020年起落实。2020年,省财政新增学前教育生均公用经费2.44亿元,用于落实覆盖完全达标的普惠性民办园,省级财政投入总额将达到4.19亿元。  

4.结构更优。重点是办园结构进一步多元化。近年来,湖南着力构建以普惠性资源为主体的办园体系,大力发展公办幼儿园,同时加大普惠性民办幼儿园综合奖补力度,公办园占比进一上扩大,社会力量参与办学意愿增强,2019年,全省公办园和普惠性民办园在园幼儿占比为76.2%,比2018年提升3个百分点,公办园在园幼儿占比由2018年的23.75%上升到28.87%。

二、存在的主要问题

虽然我省学前教育近年来取了显著成绩,但学前教育发展整体起步晚,基础比较薄弱,仍然是教育体系中最为薄弱的环节,发展仍面临不少困难和问题。

1.政府主导作用不突出。一是公办园占比偏低。2018年11月,党中央、国务院发布了《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》,提出公办园在园幼儿占比到2020年全国原则上达到50%。从湖南现状来看,2019年公办园在园幼儿占比只有28.87%,仍有不小差距。公办幼儿园资源相对短缺,致使大多数幼儿入园需要民办园去解决,部分幼儿园打着贵族化的旗号以外教和国外教育理论实验班等为噱头吸引家长,收费每月动辄几千上万,“入园难、入园贵”问题一定程度上仍然存在。二是学前教育专业管理力量较弱。十八大后,教育部设立了学前教育办公室。据了解,贵州省教育厅、浙江省教育厅也已设立学前教育处,专门管理学前教育。我省学前教育管理工作目前仍与义务教育、普通高中和特殊教育一道由基础教育管理部门承担,没有设置专门管理机构,学前教育成为基础教育的副业。



2.师资队伍建设不硬。一是教职工队伍配备有待加强。2013年,教育部研究制定了《幼儿园教职工配备标准(暂行)》(见表1)。幼儿园教职工与幼儿比为1:5~1:10,幼儿园师生比为1:10~17.5。2019年,湖南幼儿园教职工与幼儿比为1:9.87,幼儿园师生比1:20.74,教职工队伍配备与国家标准仍有一定差距(见表2)。从职称结构看,正高占比为0%,副高为1.3%,中级为11.8%,初级为20.5%,未定职级的占66.4%,师资力量总体较为薄弱。二是公办幼儿教师配备编制紧缺。目前全省公办幼儿园在园人数为65万人,按照平均班额30人计算,约22000 个班级,按每个班级配备2名教师的标准配齐师资,需44000个公办教师左右,而2019 年省编办核定的公办幼儿园教师编制只有9863个,与公办幼儿园教师编制实际需求存在较大差距。三是教师队伍稳定性不足。目前我省公办幼儿园教师主要是通过调剂事业编制解决编制来源,公办园编外聘用教师占据了幼儿园教师队伍的主体。由于公办园收费实行政府定价,收取的保教费中大部分用于人员经费和日常运转,编外聘用教师待遇与在编教师待遇有一定差距,致使编外教师队伍稳定性弱。尤其农村地区条件相对艰苦,一些刚刚参加工作的学前教育教师,多数不想去农村,更多的只是暂时选择,现有农村幼师队伍流动性也较大。

1  不同服务类型幼儿园教职工与幼儿的配备比例

服务类型

全园教职工与幼儿比

全园保教人员与幼儿比

全日制

1:5~1:7

1:7~1:9

半日制

1:8~1:10

1:11~1:13

 2  幼儿园班级规模及专任教师和保育员配备标准

年龄班

班级规模(人)

全日制

半日制

专任教师

专任教师

小班(3~4岁)

20~25

2

2

中班(4~5岁)

25~30

2

2

大班(5~6岁)

30~35

2

2

混龄班

﹤30

2

2~3


3.经费投入效率不高。一是总体投入不足。近年来,我省先后建立了覆盖义务教育到高等教育的生均拨款制度体系,明确了各级政府的投入责任,划定了共担事权范围和财政分担比例。但在学前教育阶段,由于起步相对较晚,又是以民办为主,加之市县履行投入主体责任的意识不强,导致学前教育投入规模与其办学体量不相匹配。据了解,我省学前教育办学体量接近义务教育的1/3、普通高中教育的2倍,但财政支出中学前教育支出大体相当于义务教育支出约1/24, 高中教育支出约1/5部分市县除保障在编幼师工资和贫困幼儿资助经费外,对学前教育几乎没有投入。二是支出结构不合理。近年来中央和省财政加大了学前教育专项投入,每年安排约9亿元按因素法分配给市县,但部分市县没有科学设计资金投向,分配资金存在简单化、随意化现象,导致有限的资金使用效益不高,对学前教育发展的引导性不强。

4.农村地区存在短板。一是农村幼儿园数量较少,一些乡村甚至“无园可入”。目前,在边远贫困地区,仍有不少农村幼儿面临入园难的局面。2019年,全省共有23736个行政村,农村幼儿园只有11027所,超过50%以上的行政村没有幼儿园覆盖。二是农村教学质量难以保障。现有的乡村幼儿有些是农村小学增设的幼儿班,办园场所、设施设备乃至师资队伍不独立,小学化倾向比较严重;部分是农村闲置校舍改建而成,办学条件差, 教学设施相对落后,教学质量难以保证。三是农村教学配套环境亟待改善。一些幼儿园餐饮条件不够卫生,桌、椅、板凳、玩具不符合标准,午睡室、卫生间等必备设施不足,户外活动场地较小,户外玩乐设施短缺,还有少数是私人租用民房开办,作坊式、看护式运营,不仅无法保障教育质量,而且存在安全隐患。

三、促进我省学前教育高质量发展的几点建议

办好学前教育事关国家教育发展的战略,是重要民生问题,也是促进社会公平、阻断贫困代际传递的重要举措。应加快补齐学前教育短板,推动我省学前教育高质量发展,打造“惠民样板”。

1.强化政府主导地位,提升学前教育公共服务水平。一是推动学前教育立法,以法律形式保障学前教育发展。目前我国的四个教育阶段,唯有学前教育还没有专门、独立的法律来保障发展。应加快学前教育立法进程,以法律形式明确学前教育公益普惠性质,坚持学前教育作为国家基础教育、国民教育体系的重要组成部分的基础地位不动摇。二是强化政府主导责任。强化政府在发展学前教育、提供学前教育公务服务中的主导责任,提升公办园比重,发挥公办园保基本、兜底线、引领方向、平抑收费的主渠道作用。鼓励社会力量参与办园,加快构建以公办园和普惠性民办园为主体的学前教育公共服务体系。三是提升学前教育专业管理水平。参照贵州、浙江等地做法,省教育厅设立学前教育处,专门管理学前教育,地市相应设立学前教育行政管理机构,县级应有专门机构或专职干部负责。

2.加强教师队伍建设,夯实学前教育发展基础。一是优化公办园幼儿教师编制管理。按照国家学前教育师资编制标准,逐步增加公办园学前教育教师编制,稳定幼师队伍。二是完善教师补充机制。健全公办园幼儿教师补充长效机制,结合幼儿教师编制、幼儿教师减员缺额情况、学校用人需求等,及时补充教师队伍。乡村幼儿教育应加强本土化培养,采取多种方式定向培养“一专多能”的乡村幼儿教师,稳定乡村幼儿教师队伍。三是健全激励保障机制。进一步提高学前教育教师待遇,改革职称评审制度,适当增加中级以上职称比例

3.加大学前教育经费投入,多渠道改善办学条件。一是健全经费保障机制。我省贫困地区县市财政力量较弱,基本上是吃饭财政。加大投入,应主要依靠省级以上财政。加快建立省级财政投入为主、市(县)配套为辅的财政投入体制,逐步提高公办园的生均经费标准,争取学前教育生均公用经费达到每生每年1000元。二是建立学前教育财政经费增长机制。加快建立财政性学前教育经费正常增长机制,确保学前教育投入水平不下降。学前教育经费应单列,保持其在同级财政性教育经费中的合理比例,新增教育经费应向学前教育倾斜,确保财政性学前教育经费投入占教育经费比重不低于 5%,并逐步提高至 8%左右。三是提高经费使用效率。公共财政资金应优先保基本、兜底限,杜绝用于举办高档、奢华的幼儿园。增加幼儿园经费使用自主权,逐步整合各种“专项”性质的经费拨款,允许幼儿园根据办园需要,合理安排经费项目,避免出现有的项目经费不足、有的项目经费“花不了”的问题。加强对幼儿园资金使用情况进行审计,确保资金使用效益。

4.规范学前教育管理,确保教学质量。一是加强幼儿教学质量管理。实施县(市)教育局统筹管理的幼儿园质量评价体系,建立学前教育质量评价制度,加大对各级幼儿园的教育质量评估和监督,防止学前教育小学化和繁杂化。建立科学的学前教育课程体系,建立视导、督导和问责制度,明确对学前教育机构的监督部门及违法行为的处理机构。二是构建具有农村特色的学前教育课程体系。著名的幼儿教育专家陈鹤琴曾提出“活教育理论”,指出了农村学前教育的优势, 让孩子回归自然是发挥农村学前教育优势的重要途径。应积极构建具有农村特色的幼儿园课程,避免教学内容城市化,办出农村学前教育的特色。三是推广幼儿园“手拉手”活动。开展各级学前教育论坛,加大公办与民办、城市与农村幼儿园“手拉手”活动,加大交流和培训力度。尤其鼓励县级幼儿园与农村中心镇、中心村开展结对子活动,创新更多因地制宜的各类学习活动和教育管理模式。

 

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