【决策研究】何俊军:答好长株潭一体化的新时代问卷

发布日期:2019-06-20作者:何俊军信息来源:湖南省人民政府发展研究中心

习近平总书记关于城市群发展的重要论述,深刻阐明了城市群发展的地位作用、演变规律、目标任务和基本路径,为新时代推进长株潭一体化发展指明了方向、提供了根本遵循。推进长株潭一体化发展,既是历届省委、省政府一以贯之的发展思路,也得到了广大人民群众的衷心拥护和积极支持。在新时代高质量发展的大背景下,如何立足新趋势,深度推进长株潭城市群协同发展、组团发展、一体化发展?需要我们答好五份问卷。

(一)破什么

破什么?就是要破除行政壁垒。我们感觉,在长株潭一体化建设过程中,最难突破的瓶颈来自三市行政分割所造成的地域壁垒。三市都习惯于以本市利益为出发点,少有区域经济的自发性合作与分工。比如,现有的财政、税收、投资等各种体制、政策,都以行政区划为基础,导致三市的产业布局难以统筹优化;基础设施建设,因条块管理体制难以形成共建共享机制,等等。因此,在目前较难推进行政一体化的前提下,要从根本上解决这些问题,就必须进一步加大“省统筹”力度,依靠行政和改革的手段,逐步破除行政壁垒。

一是建立省级高位协调机制。切实加强省级层面的统筹协调,细化实化“省统筹”的内容、方法和机制,建议省委、省政府每年出台一份推动长株潭一体化的任务清单和责任清单,每半年专题研究一次长株潭一体化工作,引导和调动省直部门和三市的积极性。二是进一步整合省级资源。建议设立推进长株潭一体化专项资金,由省财政厅整合各方资源,集中投入到长株潭三市,对重点区域、重点改革和重点建设项目给予倾斜,集中力量办大事。三是完善三市协同机制。充分发挥长株潭城市群一体化联席会议的作用,建立引领、规范、促进长株潭一体化的体制机制,明确三市的分工及责权利,统一协调和推进三市在规划布局、基础设施、产业项目、环境保护等方面的战略合作,落实好长株潭一体化的相关规划和战略合作协议。四是加强高端平台一体化统筹。统筹整合长株潭两型社会试验区、长株潭自主创新示范区、长株潭“宽带中国”示范区、“中国制造2025”试点示范城市群、湘江新区等高端平台,推进长株潭一体化建设。

(二)分什么

分什么,就是要加强三市产业的分工合作。虽然长株潭三市都有各自的主导产业,某些产业具有较强的竞争力,比如说长沙的工程机械和电子信息、株洲的轨道交通和航空产业、湘潭的先进矿山装备和新能源装备,但长株潭三市在推进产业融合和配套协作方面还做得很不够,特别是招商引资方面很少顾及当地的产业定位,同质化竞争比较严重。比如,装备制造、汽车制造等产业的趋同性就很高,没有突出差异化、集群化发展,阻碍了城市群产业的协同融合。因此,要以建设长株潭自主创新示范区为契机,明确三市产业定位,优化区域产业布局,推动城市群产业发展互补互促,提升整体产业竞争力。

一是以规划引领,明确产业定位。在省级层面修编长株潭城市群产业发展规划,支持长沙打造“创新谷”、株洲打造“动力谷”、湘潭打造“智造谷”,进一步细化三市和重点园区的功能定位和产业导向,引导城市群产业配套协作。比如,三市同质的装备制造产业,省里可以根据各自优势,明确长沙主攻工程机械,株洲和湘潭做配套;株洲主攻交通运输装备,湘潭主攻海工装备、新能源装备,并将工业机器人、北斗导航、移动互联网、3D打印等新产业在长株潭三市统筹布局,遏制恶性竞争。二是以集聚为方向,优化产业布局。以湘江为轴,分东、西两条产业带推动产业集聚发展。一条是湘江西岸创新产业带。借鉴广深科技创新走廊经验,依托宁乡和望城经开区、长沙高新区、湘潭经开区、株洲高新区等园区平台,以及岳麓山大学城、湘潭大学城等高校资源,形成长株潭最核心的产业经济带;一条是长株东部产业带,依托长沙经开区、航空港、云龙示范区等产业平台,按串珠式连接长沙东部新城、株洲市区以及长沙县、株洲县外围区域, 形成一条长株潭制造业和服务业“双轮驱动”产业带。三是以创新为重点,打造航母级产业。推动城市群创新链与产业链深度融合,以创新联盟或企业联盟的形式整合三市汽车、装备制造、轨道交通、军民融合、健康产业等优势产业资源,上下游企业高度协作,实现抱团发展、资源共享。以智能制造为特色,着力推进长株潭三市间补链、强链、延链,打造一批在全国有影响力、有地位的产业集群、产业高地、领军企业和核心品牌。

(三)合什么

合什么,就是以规划统领一体化建设。我省虽然编制了《长株潭城市群区域规划》,但执行起来不到位,一些跨市的重大问题长期得不到有效解决,资源没有做到共享,一些公共设施重复建设布局较为严重。特别是三市的发展战略不协调,长沙市重点向西、向北发展,株洲重点向北发展,这就导致了长沙南拓难进,株洲往西难伸,湘潭独臂难撑的局面,减缓了资源整合的速度。因此,调整区域规划并加强规划执行力度成为推动长株潭一体化的关键。

一是完善区域规划体系。省级层面要抓紧组织完善推进长株潭一体化的规划体系,通过建立高位协调机制,构建区域内部统一、协调、有效的竞争和发展规则,保障城市群经济系统为核心的整个城市群系统有序运行、逐步融合。二是加强规划衔接。长株潭三市在规划编制体系上要全面对接,包括经济社会发展总体规划、城乡规划、土地利用规划、环境保护规划及相关专业规划应实现在规划时限、规划范围、规划目标和规划内容的全方位对接;特别是要加强规划空间的对接,包括城镇发展空间、基础设施空间布局、主体功能区划分空间、生态红线划分空间及生态环境治理空间的无缝对接。同时,应逐步拓展对接领域,从国土、交通、城乡等硬件设施向公共服务、社会管理等软件服务延伸。三是坚持用法治的手段推进规划的实施。虽然省人大通过了区域规划条例,但是在执行过程中,有悖于规划执行的事项并没有受到法律的约束。这使得区域规划的执行变得更加随意。用法治的手段为一体化提供保障显得尤为重要。建议省里修编区域规划条例,从区域规划的实施和监督管理、省、市政府和部门之间的权责划分等方面作出更加明确的规定。同时,推进专项立法。围绕区域规划,推动出台产业、国土、环保等配套法规,强化区域规划的权威。

(四)做什么

做什么,就是以项目带动一体化建设。只有加快推进一批已经规划布局、迫切需要实施的项目,尤其是加快推进重大交通基础设施、公共服务、环境治理等方面的项目建设,才能使长株潭一体化建设取得实实在在的效果。这是因为,要消除城市间生产要素自由流动的阻碍,交通基础设施建设是主要的突破口;要加强城市间的合作,让老百姓有获得感,统筹公共服务是重要的发力点。

推动交通先行互联互通。一方面,围绕打造长株潭城市群“半小时交通圈”,建立完善利益共享、风险共担的管理体制和投入、运营机制,充分调动长株潭三市的积极性和内生动力,加快推进“三干”“两轨”“四连线”(包括启动芙蓉南路长沙和湘潭段以及湘潭境内接株洲段快捷化改造,启动洞株公路长沙段快捷化改造和洞株路至株洲北环路快速化建设,启动洞株路延伸线红旗路的建设;推进“长沙西-湘潭北-株洲西”和“长沙南-株洲西”两条轨道快线前期研究;潇湘大道—滨江路、新韶山路—昭山大道、昭云大道—云峰大道、湘潭大道—铜霞路等连接线建设)等交通一体化项目建设。另一方面,以“四完善、两加快”为抓手放大长株潭城际铁路的功能作用,着力构建域外联通、域内便捷的长株潭一体化综合交通网络,促进人流、物流、信息流、资金流在三市顺畅流通、密切往来,加速形成长株潭城市群“半小时经济圈”“半小时生活圈”。

推动公共服务共建共享。一是促进政务服务同城化。探索试行三市证照互认、环评互认、审批事项通办、企业基础数据及负面清单信息共享,进一步降低企业制度性交易成本。三市企业工商注册实行同城化,企业申领的工商执照注册地统一标注为“长株潭”,凭一个执照就可在长株潭三地办理开户、报税等事宜。企业在三市之间可以自由流动,跨市迁移无需办理注销和注册手续。二是适当疏解长沙非省会功能。借鉴京津冀协同发展中有序疏解北京非首都功能的思路,在新一轮深度推进长株潭一体化中,可以考虑将长沙部分教育、医疗、培训机构等社会公共服务功能,部分行政性、事业性服务机构等非省会功能,积极稳妥地向株洲、湘潭进行疏解布局,有效解决好三市公共服务供需平衡问题。三是加强城市群服务设施共享。简单地讲,就是单个城市建设的公共设施或服务设施,不仅可以为本市服务,也可以为其他两市服务、为一体化服务。比如说,通过建立利益协调机制,湘潭建设一个垃圾处理场,长沙和株洲都能使用,三市都能共享;长沙建了音乐厅、大剧院,株洲和湘潭都可以共用。

(五)争什么

争什么,就是以长株潭为整体向上争取项目、争取资金、争取政策。长株潭一体化的推进,需要有财政政策、产业发展政策、投资政策、土地政策、生态补偿政策等政策体系的支持。而目前,这些政策都非常缺乏。就是已有的省级政策资源也没有做到有效整合,目前,省级层面的资金主要来自省直各部门,分散用于全省的各个层面,特别是生态建设和环境保护方面的公共财政投入更是少而分散,没有得到有效利用,且省级的资金和政策主要向长沙倾斜,对其他两市尤其弱化。因此,建议要进一步完善政策体系,强化要素保障。

一是争取设立发展基金。有效整合省级和三市相关财政专项资金,联合金融机构,通过政府投资、社会融资等方式,设立“长株潭一体化发展基金”,带动三市加大对一体化建设的投入,撬动社会资本,用于一体化重点项目建设,重点投向跨区域重大基础设施、创新创业平台、生态环境治理、公共服务等领域。二是争取获得生态补偿。将长株潭整体作为生态补偿试点区域,建立湘江流域水污染经济补偿机制和长株潭生态敏感地区生态补偿机制,争取国家专项资金支持。三是争取土地保障。在年度土地利用计划上,将长株潭地区用地计划指标单列,给予适当倾斜;支持长株潭以土地节约利用为重点,推进城乡建设用地增减挂钩试点、农村土地综合整理、耕地动态占补平衡等管理制度改革,适当增加城乡建设用地增减挂钩的指标。四是争取发行专项债券。去年,经财政部和广东省人民政府批准,广东省财政厅通过财政部政府债券发行系统成功发行粤港澳大湾区土地储备专项债券和水资源专项债券。这是专项债券发行试点以来,全国首次发行区域融合发展领域、水资源领域专项债券。这一案例启示我们可以向国家财政部提出发行长株潭城市群一体化发展专项债券,发债筹集资金投向于长株潭城市群基础设施建设等区域协调发展项目,以具体项目的未来收益为债务偿还来源。



来源:湖南省人民政府发展研究中心官方微信HNDRC_GOV

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